EVALUACIÓN DE RESULTADOS DEL FONDO COMPETITIVO
RESUMEN EJECUTIVO
Durante la segunda mitad de la década de los 90, el sistema de innovación ecuatoriano se enfrentaba a fuertes restricciones a su desempeño. Entre ellas, la falta de financiamiento por parte del estado; el limitado capital humano, baja e participación de las universidades, pobres vínculos interinstitucionales y una participación limitada del sector privado. El PROMSA intentó aliviar esta situación mediante el fortalecimiento del capital humano, la mejora de las relaciones interinstitucionales y el fomento de la participación del sector privado, ONG y universidades en la oferta de innovaciones. Para ello además de poner en marcha un Fondo Competitivo para proyectos de investigación y alianzas estratégicas, el Programa apuntó al fortalecimiento del INIAP en términos del capital humano y de infraestructura física.
Hallazgos
Aunque el ciclo de vida del PROMSA se vio contaminado por el clima de inestabilidad política y económica que vivió Ecuador a fines de los 90, los indicadores de desempeño del PROMSA son exitosos. En general hubo consenso entre los usuarios del FC fue manejado con transparencia y eficacia alcanzando los objetivos buscados.
La evidencia examinada muestra que el accionar del Fondo tuvo un impacto significativo sobre el mercado de innovaciones impulsando hacia arriba la diversidad de oferentes (número y naturaleza de las instituciones participantes). Otro aspecto a resaltar es el impacto sobre la eficiencia del sistema de innovación a través de la formación y fortalecimiento de una red de colaboración personal e institucional que a nuestro juicio es de suma importancia para la permanencia en el tiempo del impacto institucional del FC. La importancia relativa de los rubros y temas tratados en los proyectos de investigación y de alianzas estratégicas ejecutados por el PROMSA responden en general a las prioridades establecidas para el Fondo y en general con las prioridades nacionales.
Los casos examinados mostraron resultados tecnológicos apropiados a las circunstancias de los agricultores a los cuales estaban dirigidos. El conjunto de tecnologías promovidas tuvo una buena a excelente acogida dentro del grupo de agricultores beneficiarios con tasa de aceptación que en ocasiones llegaban al 80 y 100%. Estas tasas hablan de la rentabilidad de las tecnologías promovidas que en todos los casos examinados fueron encontrados como rentables para el agricultor que las adopta. Ponderando la rentabilidad con el nivel de adopción, se obtiene una idea de la magnitud del flujo anual de beneficios que genera la adopción de la tecnología. Este cálculo mostró, para el caso de los proyectos examinados que en un máximo de 2 a 3 años estaría pagada la contribución del PROMSA y la contraparte a la generación de la tecnología. Este rápido periodo de pago de la inversión, habla de por sí de un alto nivel de impacto económico de los resultados tecnológicos. La alta tasa de aceptación de las técnicas se debe no solo al diseño final de las tecnologías sino también al proceso de su obtención. En los proyectos examinados predominó la participación de los grupos beneficiarios, ya sea a través de los Grupos de Referencia, o quizás más importante, en el uso de métodos participativos en el diseño de las soluciones tecnológicas. Esta característica común a los proyectos examinados es a nuestro juicio un factor importante en el alto nivel de impacto económico.
En general el grupo meta al cual estuvieron dirigidos los resultados de los proyectos seleccionados estuvo compuesto por un porcentaje importante de etnias indígenas, mujeres, y pequeños campesinos. En ese sentido se puede afirmar, que los proyectos, al enfocarse en los segmentos más pobres de la población rural, cumplen con el objetivo de contribuir a reducir la pobreza, a través de la generación de tecnologías.
Pero el impacto positivo de los proyectos no se limitó estrictamente al ámbito económico. En el aspecto ambiental las tecnologías desarrolladas podrían clasificarse como neutras (variedades mejoradas) a amigables con el ambiente (café orgánico). Los Proyectos tuvieron también un impacto social considerable al enfocarse sobre los segmentos más pobres de la población rural, como lo son las etnias indígenas y las mujeres. Un importante impacto de los proyectos fue en el ámbito de las relaciones institucionales. Todos los proyectos manifestaron haber formado y/o fortalecidos alianzas con otras instituciones nacionales o extrajeras como consecuencia de la ejecución del proyecto. Este impacto es importante para su permanencia y continuidad en una etapa posterior al proyecto.
La evaluación permite sostener que si se cumplen con algunas condiciones los Grupos de Referencia pueden ser no solo una herramienta eficaz en el seguimiento y control de la calidad del proyecto, sino tener una influencia decisiva en el éxito o fracaso del proyecto. La evidencia recopilada en la evaluación permite concluir que aunque hubo claros ejemplos donde el GR tuvo un papel importante en la corrección del rumbo del proyecto, el éxito del GR está condicionado a varios factores importantes. En primer lugar, es clave la selección adecuada de sus miembros, y su inclusión temprana. También es importante que sus miembros tengan un claro entendimiento de su papel dentro del proyecto y se mantengan incentivos correctos.
El impacto del PROMSA sobre el INIAP fue incuestionable. La institución captó el 40% de los proyectos como institución principal pero su participación en el FC sube a aproximadamente al 70% si se consideran los proyectos donde participó como institución colaboradora. El componente de capacitación del PROMSA fue importante para el fortalecimiento del capital humano del INIAP y por lo tanto de la capacidad futura para realizar investigación relevante y de calidad. A través del PROMSA el número de MSc en 2004 se incrementó en 30% sobre los niveles del 2003.
Los investigadores consideraron que el Programa fue muy positivo para la institución y su accionar mediante el alivio de restricciones de financiamiento y obsolescencia de equipos de investigación. Con respecto a la continuidad de las líneas de investigación, hay una firme convicción de que las líneas de investigación abiertas en el transcurso del proyecto seguirán abiertas e incluso que se podrían abrir nuevas líneas y alianzas, sin embargo la efectividad para conseguir dinero adicional ya sea vía complemento o un efecto de "fondo semilla" fue muy baja lo que pone en riesgo entonces la posibilidad de seguir realizando la investigación en ausencia del fondo competitivo.
Existe incertidumbre entre los investigadores acerca del futuro de los fondos operativos para realizar investigación en ausencia del Fondo. Aunque existe cierto optimismo de que el éxito alcanzado en el proyecto y el fortalecimiento de las relaciones institucionales, les permitirá capturar fondos adicionales, existe también un sentimiento claro de que el cierre del PROMSA significará una reducción significativa en las actividades de investigación de la institución.
Conclusiones
Las conclusiones se organizan de acuerdo a las restricciones identificadas en el SAR.
1. Falta de científicos de la investigación adecuadamente entrenados
Debe considerarse que la mejora en las habilidades de investigadores agrícolas es un éxito mayor del FC. Bajo el proyecto, se formó un número importante de MsC., y se han comenzado nuevos programas nacionales de maestría. Un logro quizás más importante ha sido la construcción de capital humano a través de la participación en el proceso del Fondo Competitivo. Para muchos científicos significó la primera vez en sus carreras profesionales que preparaban una propuesta, formaban parte de un equipo de la investigación y llevaba a cabo un proyecto de investigación que tenía los fondos operativos suficientes. En el caso de las universidades, muchos de los científicos participantes no habían estado realizando investigación pertinente al sector agrícola. Es probable que esta ganancia en capital humano sea uno de los impactos duraderos del FC. Los beneficios se manifestarán en forma de una mayor habilidad de los investigadores de realizar investigación de más calidad, y más relevante, en una habilidad mejorada de escribir las propuestas de investigación, y en la participación en una red de colaboración más amplia. Desgraciadamente no hay evidencias todavía de la magnitud de este efecto, pero no hay dudas que será considerable. El peligro hacia el futuro es la falta de financiamiento. Si no se establece de forma rápida un nuevo mecanismo de financiamiento de la investigación agrícola en forma quizás de otro FC, es muy probable que los impactos disminuyan rápidamente al fomentar la deserción de los científicos hacia otras áreas.
2. Sueldos inadecuados
No se encontró evidencia que el PROMSA haya tenido cualquier impacto en el problema de sueldos inadecuados. Tampoco el funcionamiento del FC trajo consigo incentivos pecuniarios para la participación de los científicos de las instituciones participantes. En particular, dentro de INIAP los sueldos reales no son en la actualidad más altos que antes del proyecto. Esto actúa a su vez como un obstáculo mayor a la resolución del problema de cómo mantener un número adecuado de MS y científicos de PhD en la institución. La salida entre los mejores científicos especializados es alta debido a que los bajos sueldos de INIAP no compiten con los del mercado. En un FC futuro las instituciones participantes deberían considerar el otorgamiento de un suplemento del sueldo modesto a los investigadores principales como un medio de mantener un incentivo la investigación al ligar el incentivo a una medida de la productividad del científico.
3. Falta de interacción con agricultores
El problema de los débiles vínculos existentes entre la investigación y los agricultores fue enfocado en el FC a través de los Grupo de Referencia y el Grupo Meta. La evidencia indica que ambos grupos fueron útiles, particularmente en el proceso de retroalimentar información de los agricultores a los investigadores. Sin embargo fueron menos eficaces ayudando a la difusión, aunque pueden considerarse como un buen primer paso. Los GR no son por si mismos adecuados para tratar con una de las debilidades fundamentales del sistema de la innovación Ecuatoriano - la falta de esfuerzo en extensión. La transferencia de tecnología era el foco de un proyecto financiado por el BID que ya finalizó. Sin embargo, y aunque el proyecto del BID tuvo un presupuesto 30% superior al del GTA, hoy, hay una llamativa falta de esfuerzo dedicado a la transferencia de tecnología en Ecuador. INIAP tiene un número limitado de personal asignado al los pobremente financiados Núcleos de Apoyo Técnico (NAT), pero el compromiso a la difusión de tecnología está muy lejos del nivel que necesita el sector. El FC intentó, a través del establecimiento del GR de establecer un vínculo entre la investigación y los agricultores el impacto de este esfuerzo se discute en una sección separada de este informe.
4. Participación limitada de Universidades
Un éxito mayor de PROMSA estuvo en su habilidad de atraer a los investigadores universitarios a la investigación agrícola. La participación de la universidad produjo investigación en varias áreas que no habría sido posible si se hubieran restringido los recursos científicos a sólo personal de INIAP. Otro impacto notorio fue la colaboración entre la universidad y científicos de INIAP que parece progresar con pocos problemas y probablemente lleve a esfuerzos colaborativos de investigación continuados. Existe también un grado alto de complementariedad entre los equipos de investigación del INIAP y los recursos de la universidad. INIAP posee estaciones de la investigación, laboratorios y familiaridad con el sector agrícola, mientras la facultad universitaria trae especialidades disciplinarias específicas que faltan en INIAP. Las universidades también proporcionaron recursos financieros y en especie que sirvieron de contrapartida a los fondos de FC. Es decir que el PROMSA demostró el gran potencial que las universidades para jugar un papel vital en la investigación agrícola.
5. Débiles vínculos internacionales
Cuando el PROMSA comenzó, Ecuador tenía poca experiencia en la colaboración de investigación internacional. Las 13 alianzas internacionales que se ejecutaron a través del FC representan un aumento dramático en la formación de vínculos entre los investigadores agrícolas ecuatorianos y la comunidad científica internacional. Las alianzas generalmente tuvieron un éxito, consistente en alcanzar las metas de los proyectos e incluyó a muchos colaboradores internacionales prestigiosos. Este proceso abrió el sistema científico ecuatoriano a los desbordes tecnológicos (technological spillovers) de la tecnología internacional. Esto representa un paso crucial para nivelar los recursos nacionales. El FC resultó un buen instrumento para esta tarea, porque proporcionó los incentivos y recursos que no hubieran estado disponibles. En muchos casos, puede traerse la especialización internacional para tratar un problema nacional a través de una modesta cantidad de gastos operativos. Es probable que el impacto del fortalecimiento de los vínculos internacionales tenga un efecto duradero incluso sin PROMSA, pero es improbable que lleguen a tener un impacto importante sobre el sistema de investigación agrícola sin apoyo financiero adecuado.
6. Infraestructura física inadecuada
El impacto del PROMSA sobre la infraestructura física se dio principalmente vía la financiación directa de INIAP y está más allá del alcance de este informe. El FC proporcionó una cantidad significativa de recursos para la adquisición de equipo de investigación y apoyó el equipamiento de los laboratorios. Esta contribución permitió la renovación de equipo que no habría ocurrido de otra manera. El financiamiento de equipo a través del FC es una manera eficaz de hacer uso de los escasos destinado a la adquisición porque se debe documentar y justificar la necesidad del equipo a ser adquirido. Se espera que los equipos adquiridos a través del FC tengan una influencia duradera en la agenda de la investigación de científicos, pero otra vez la falta de fondos operativos, en ausencia del FC pondrá su uso en riesgo.
7. Falta de enfoque de esfuerzos de la investigación/falta de un esquema para establecer prioridades de investigación
El FC provee de un mecanismo flexible y operativo para el establecimiento de prioridades de investigación. Debido a que los fondos de CF fluyen de forma anual o semestral, hay una oportunidad natural por poner al día las prioridades de investigación: tan pronto como las prioridades de investigación nacional o sectorial cambian, este cambio se refleja en el enfoque de la llamada para las propuestas. Esto permite que pueda ocurrir un cambio gradual de prioridades de la investigación. También permite explorar nuevas áreas de investigación con una base experimental. Por ejemplo, proyectos sobre tecnología s de alimentos en una universidad pueden ser financiados descansando en el capital físico y humano existente sin necesidad de establecer un nuevo departamento permanente dentro de INIAP. Como ya fuera expresado anteriormente, los procedimientos usados por PROMSA para establecer las prioridades fueron adecuados.
Final
El PROMSA fue concebido como un medio para de crear un "sistema de investigación diversificado, interactivo y sostenible". La evidencia recopilada en esta revisión permite concluir el componente de GTA del PROMSA tuvo muchos de los elementos de reforma institucional necesarios para mover a Ecuador en esta dirección. El proyecto tuvo mucho éxito diversificando las fuentes de investigación agrícola. A través del accionar del FC se incorporó un número significativo de investigadores calificados a la investigación agrícola. Esto incluye la facultad principalmente universitaria, y científicos internacionales que colaboraron en los proyectos. El Proyecto también fue exitoso en mejorar la productividad de la investigación en el INIAP. El FC proporcionó la motivación de los investigadores de INIAP, proporcionó fondos operativos que alivió la crónica escasez que caracteriza al INIAP, y proporcionó medios por reorientar las prioridades de la investigación en un sistema rígido. El proyecto fue sin embargo incapaz de generar mecanismos institucionales y financieros que garanticen la sostenibilidad del financiamiento a la investigación agrícola. El financiamiento de la investigación agropecuaria sigue tan politizada como cuando comenzó el Programa y la prioridad dada a la investigación agrícola por el gobierno no aparece haber subido a juzgar por el porcentaje del PIBA adjudicado a esta actividad. Es necesario que se busquen nuevas alternativas para financiar la investigación agrícola y fortalecer el sistema de innovación en su conjunto. Estas medidas podrían incluir la separación de rubros que por sus características podrían financiar la investigación mediante una tasa a la producción destinada a ese propósito.