EVALUACIÓN DE RESULTADOS DEL COMPONENTE DE TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍA AGROPECUARIA
Este documento corresponde al informe final de la evaluación del Componente de Transferencia de Tecnología Agropecuaria (CTTA) del Programa de Modernización de los Servicios Agropecuarios de Ecuador (PROMSA). La evaluación se realizó en mayo y junio 2002, a cuatro años de haberse puesto en marcha el CTTA, y a poco menos de un año del término del proyecto.
El PROMSA es un programa establecido como parte de la estrategia de modernización del estado ecuatoriano, para promover la competencia y la participación del sector privado en la ejecución y financiamiento de la investigación, transferencia de tecnología y sanidad agropecuaria. El PROMSA tiene tres componentes: generación de tecnología, transferencia tecnológica y sanidad agropecuaria; el primero se financia mediante un préstamo del Banco Mundial, y los dos últimos, a través de un crédito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) [1].
El Componente de Transferencia de Tecnología Agropecuaria del PROMSA reemplazó el antiguo sistema público de extensión agropecuaria centralizado en el MAG, donde los servicios a los productores eran responsabilidad directa de funcionarios públicos. Para 1995, dicho modelo estaba agotado y por ello el PROMSA optó por una nueva modalidad de servicios de asistencia técnica tercerizados a organismos privados.
El objetivo general del CTTA es apoyar el aumento de productividad y rentabilidad de los productores del sector agropecuario, a través de un proceso participativo de innovación tecnológica y desarrollo empresarial.
La estrategia seguida por el CTTA se caracteriza por los siguientes elementos: (a) una estructura de tres pisos, de los cuales dos (prestación directa de los servicios a grupos de productores, y gestión operativa y técnica del sistema de asistencia técnica) están a cargo de entidades privadas, reservándose el sector público las funciones de decisión política, de normatividad general, de co-financiamiento de los servicios mediante subsidios focalizados y directos a la demanda, y de supervisión del buen uso de los recursos públicos; (b) atención a zonas y productores con buen potencial productivo y orientados al mercado; (c) prestación de servicios integrales de acuerdo con un enfoque de cadenas agroalimentarias; (d) trabajo con productores organizados en grupos informales que tienden a obtener personalidad jurídica.
La población objetivo del CTTA son los pequeños productores que cuentan con una dotación de recursos que les confiere un potencial productivo significativo, y cuya actividad está orientada a los mercados. Las metas originales de cobertura apuntaban a 28,000 pequeños, medianos y grandes productores; sin embargo, tras la reformulación presupuestaria se eliminó la atención a los productores medianos y grandes y se redujo la meta de atención a 13,500 pequeños productores, posteriormente aumentada a 18,000.
En la ejecución del CTTA se pueden distinguir dos etapas: Entre 1998 y el 2000, el componente vivió una fuerte crisis, que prácticamente paralizó las actividades durante un año y puso en duda la viabilidad del programa. Las causas fueron la mala gestión a nivel de la Unidad de Implementación del PROMSA, y la crisis financiera del país que impidió el flujo normal del financiamiento de contrapartida nacional. A mediados del 2000 se acordó una reformulación de los presupuestos vinculados al préstamo del BID así como de las metas, lo que permitió ordenar el flujo financiero del programa. A fines del 2000, mediante concurso público, se nombró un nuevo Director Ejecutivo bajo cuyo liderazgo se recompusieron las relaciones entre los agentes públicos y privados del sistema y se normalizó la ejecución del Programa.
El proyecto original del componente era de US$ 20 millones, pero se redujo a US$ 13.2 millones tras la reformulación del año 2000; el recorte afectó el financiamiento de los subsidios a los productores para la contratación de servicios privados de asistencia técnica. A otro nivel, el diseño original estimaba un costo del servicio por productor de US$ 216/año, parte del cual sería pagado por los productores de acuerdo a una escala creciente de participación. Tras la reformulación presupuestaria del 2000, el costo del servicio se redujo arbitrariamente a US$ 130/productor-año. Dicha cifra se demostró inviable, por lo que se ha ido incrementando gradualmente para situarse actualmente en un promedio de US$ 165/productor-año. La UTE estima que para mantener un servicio de calidad, el costo del servicio por productor por año, debería ser de aproximadamente US$ 200.
Un aspecto sustantivo del CTTA es el aporte directo de los productores al pago del servicio. El diseño original se basaba en el conocido método de matriz de crecimiento gradual pero sostenido del aporte de los productores; este diseño no funcionó bien y se modificó en el 2001, para asumir una modalidad de pago uniforme por agricultor, que dicho año fue de US$24/agricultor-año, el 2002 de US$ 36/agricultor-año, y que para el 2003 debe subir a US$ 48/agricultor-año. La nueva modalidad de cobro de servicios ocasionó un crecimiento muy importante del co-pago de los productores, los que en la actualidad financian el costo del servicio de casi uno de cada cuatro productores atendidos. Este es un logro enorme y pocas veces alcanzado en América Latina, el que debe ser acreditado a una modalidad inteligente para la valoración de los servicios, y, muy especialmente, a un sistema de reglas claras y exigibles contractualmente con cada grupo de productores.
Los principales componentes de la estructura del CTTA son:
(a) La Unidad de Implementación del PROMSA (UIP). Es la instancia del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) responsable de la ejecución y administración general del programa y de todos sus componentes. Depende de la Subsecretaría Técnica Administrativa del MAG. Ha tenido cinco Directores Ejecutivos entre 1997 y 2002. El actual Director Ejecutivo fue nombrado en noviembre 2000, mediante un Concurso Público (a diferencia de los anteriores Directores cuyo nombramiento fue por decisión discrecional del Ministro. LA UIP tiene una planta total de 22 funcionarios, de los cuales seis cumplen funciones técnicas y 16 trabajan en labores administrativas y de apoyo.
(b) La Unidad Técnica Ejecutiva (UTE) del Componente de Transferencia d Tecnología Agropecuaria. Mediante licitación internacional, se adjudicó esta responsabilidad al Consorcio PROUNID, integrado por PROEXANT, Fundación IDEA y Universidad de Florida, USA; las dos primeras son fundaciones ecuatorianas sin fin de lucro. Las funciones de la UTE incluyen: la convocatoria a Operadoras y AATPs interesadas en participar en la prestación de servicios de asistencia técnica; la calificación y selección de las Operadoras y AATP; la negociación y suscripción de contratos con las Operadoras, incluyendo la definición de los montos de dichos contratos de acuerdo con las capacidades y el desempeño de cada Operadora; la supervisión, seguimiento y evaluación del trabajo de las operadoras; la renovación o término de los contratos de las Operadoras de acuerdo con su desempeño; la capacitación de las Operadoras y AATP; los pagos y, cuando proceda, la aplicación de descuentos a las Operadoras; la elaboración de informes trimestrales, semestrales y anuales para el PROMSA; la creación de mejores condiciones para el desempeño de las operadoras mediante la búsqueda de oportunidades de alianzas con otros agentes públicos o privados, y; el relacionamiento con la UIP del PROMSA y con los ejecutores de los demás componentes del PROMSA para los efectos de la coordinación de actividades. En junio 2002, la UTE tenía un total de 39 funcionarios, de los que 25 ejercen funciones técnicas, incluyendo 17 Supervisores de campo. Al final del proyecto, la UTE habrá tenido un costo total de US$ 5.5 millones.
(c) Operadoras de Servicios de Asistencia Técnica. Son entidades de derecho privado o personas naturales que establecen contratos con la UTE para brindar servicios de asistencia técnica a un número determinado de productores, en zonas definidas. Un total de 62 Operadoras han participado en el sistema en uno o mas de los cuatro años de ejecución (1998-2002). De ellas, nueve se crearon en respuesta al incentivo representado por la oportunidad de trabajar para el CTTA. Los montos de los contratos de cada Operadora se negocian caso a caso; en un contrato típico (promedio de US$ 69,811), alrededor del 43% se destinará a honorarios de los AATP, el 22% a gastos de movilización, el 15% al pago de parcelas demostrativas, giras de observación y otras actividades de transferencia de tecnología, y el saldo (20%) a los costos fijos y a las utilidades de la Operadora. La mayoría de las Operadoras son consultoras privadas u organizaciones de desarrollo sin fin de lucro; las Operadoras individuales (personas naturales) fueron predominantes en el primer año, pero su participación en el programa fue casi descontinuada al observarse que como norma general un individuo trabajando aislado no podía brindar un servicio satisfactorio a los productores. Un pequeño número de Operadoras concentran un porcentaje muy importante del total de los contratos. En el 2002, las tres principales Operadoras concentran un tercio del total de los contratos, y diez de ellas (un tercio del total) captan el 70% de los montos contratados.
(d) Agentes de Asistencia Técnica Privada (AATP). Son profesionales (por lo general, ingenieros agrónomos, ingenieros zootecnistas o médicos veterinarios) que se desempeñan como asesores directos de alrededor de 100 productores, los que como norma general están organizados en cinco grupos de 20 productores cada uno. Los AATP trabajan bajo contrato con una Operadora. Se desempeñan a tiempo completo en la atención de sus clientes, debiendo dar respuesta a las prioridades y objetivos convenidos con cada grupo en los ámbitos de la producción primaria en los rubros prioritarios para el grupo, la post-cosecha, la comercialización, la gestión ambiental, el desarrollo organizacional, la gestión empresarial y el acceso a crédito. Un total de 297 AATP han participado uno o mas años en el sistema, de los cuales actualmente hay 180 contratados. La duración promedio de un AATP en el sistema es de 14.8 meses.. La tasa de rotación de AATP es de alrededor de 50%, y se ha acelerado en los últimos 18 meses en la medida en que la crisis económica se ha ido superando y que los salarios pagados en el sistema PROMSA tienden a ser menos competitivos.
(e) Grupos de Asistencia Técnica (GAT). Son las unidades básicas de trabajo del CTTA. Están conformados por aproximadamente 20 productores, residentes de una misma localidad o Parroquia. Al término del programa se habrán establecido 900 GAT y alrededor de dos tercios de ellos habrán obtenido personalidad jurídica.
(f) Núcleos Autogestionarios de Transferencia de Tecnología (NATT). Son organizaciones de segundo grado, cuyas unidades de primer grado son los grupos de asistencia técnica (GAT). Se organizan sobre la base de un doble principio: territorial y por rubro. Los 87 NATT en funcionamiento, integran al 11% de los grupos de asistencia técnica actualmente en funcionamiento. La mayoría de los NATT son entidades de hecho, pero algunos de ellos han comenzado a tramitar sus personalidades jurídicas.
Las siguientes son algunas de las características de los procedimientos y métodos del CTTA que merecen ser destacadas:
(a) A diferencia de la mayoría de los sistemas tercerizados de asistencia técnica en América Latina, en el caso de Ecuador es una entidad privada –el consorcio responsable de la UTE- quien ejerce la dirección técnica y operativa del sistema. Ello confiere numerosas ventajas al CTTA.
(b) La evaluación, calificación, certificación, contratación, evaluación y caducación o renovación de contratos de las Operadoras y de los AATP, se realizan a través de procedimientos rigurosos y con reglas claras y transparentes. Un rasgo muy importante es que al ser este un proceso entre dos agentes privados, se puede incluir un elemento de negociación directa entre las partes (por ejemplo, mejores contratos a cambios de una mayor experiencia de la consultora, o incentivos salariales a los AATP por buen desempeño).
(c) La selección de zonas y de productores es realizada por las propias Operadoras y AATP, con base en los criterios de elegibilidad establecidos como política nacional (buen potencial productivo y orientación comercial). El procedimiento empleado contiene un fuerte sesgo de selección a favor de productores menos pobres o no pobres, con mayor disposición al cambio técnico. La afirmación en algunos documentos oficiales del BID de que éste es un programa de lucha contra la pobreza, no tiene sustento empírico (salvo a través de los efectos indirectos del desarrollo productivo que el CTTA pueda estar facilitando).
(d) La fase de “puesta en marcha” del trabajo de campo no está bien diseñada. Los tiempos disponibles (nueve días en promedio por grupos) son absolutamente insuficientes para obtener resultados de buena calidad, a pesar de que los productos de esta etapa son cruciales para el desempeño posterior del sistema (diagnóstico zonal y de los productores, formación de los grupos, Plan de Mediano Plazo, y Programa Operativo Anual).
(e) El trabajo de campo se desarrolla en tres grandes ámbitos: desarrollo organizacional, transferencia de tecnología y gestión de alianzas para promover la articulación de los grupos u organizaciones con nuevos agentes públicos y privados. La actividad central de cada grupo es la denominada reunión grupal mensual, que se complementan con otros métodos y técnicas, incluyendo: visitas a las fincas de los productores y giras de observación fuera de la zona, parcelas demostrativas, días de campo, talleres (charlas a cargo de algún técnico invitado) y entrega de material escrito divulgativo. Un problema evidente del sistema es que un único método no puede dar cuenta de las diferencias que existen en un país entre productores, entre grupos, entre zonas y regiones, entre rubros, o entre problemas u oportunidades de desarrollo.
(f) El seguimiento y evaluación se realiza en tres niveles: (a) Supervisores, (b) oficina central de la UTE en Quito, y (c) UIP del PROMSA. Hay un amplio consenso en que la frecuencia trimestral de los informes es excesiva e innecesaria para apoyar la toma de decisiones. Además, como el sistema opera sobre la base de un formulario en que hay que ingresar datos para un conjunto de variables, existe un poderoso incentivo para que las Operadoras y los AATP se aseguren que cada campo del formulario tenga un número “aceptable” cada trimestre, pues ellos repercutirá sobre su calificación y, eventualmente, sus ingresos. A lo menos, el sistema incentiva a la “uniformización” de las acciones y los contenidos, algo a todas luces indeseable en un sistema nacional de asistencia técnica que pretende regirse cada vez por la interacción de la oferta y la demanda.
La evaluación de resultados se basa en los registros disponibles en las bases de datos de la unidad de S&E de la UTE, así como en un número limitado de visitas de campo del consultor a cargo de esta evaluación. Una restricción muy significativa es que no existen registros de grupos de control, lo que impide establecer si acaso los resultados observados son atribuibles a la acción del CTTA, o si se deben parcial o totalmente a la influencia de factores exógenos. Los estudios en curso de evaluación de impacto económico, social y ambiental, seguramente podrán avanzar en la solución –al menos parcial- de esta limitación.
Uno de los logros más importantes del CTTA es la formación y desarrollo de organizaciones locales de pequeños productores, cuya finalidad es facilitar la acción colectiva para realizar procesos de cambio técnico, establecer alianzas con otros agentes públicos y privados, resolver las restricciones de acceso al crédito, y planificar e implementar proyectos de procesamiento, agregación de valor y comercialización de la producción de los socios. A mayo 2002, se habían conformado 802 de estos grupos, de los cuales el 54% han obtenido personalidad jurídica.
El 28% de estos grupos han tenido acceso a fuentes de crédito para financiar inversiones o capital de trabajo, y el 29% ha establecido sus propias Cajas de Ahorro y Crédito. El 37% de estos grupos han organizado la compra asociativa de insumos, lo que les ha permitido reducir los costos de compra y transporte en hasta un 20%. Un 29% de los grupos ha avanzado a la venta asociativa de sus productos.
A mayo 2002, 234 grupos (aproximadamente 4,700 productores) han realizado una o mas actividades y proyectos de venta asociativa de la producción de sus socios. En muchos de los casos esta acción colectiva se limita a la negociación con los intermediarios tradicionales, manteniendo aun la venta en las fincas. Sin embargo, el 60% de estos grupos ha logrado avanzar a la venta asociativa en otros mercados. El 24% de los grupos que venden asociativamente, han sido capaces de establecer algún tipo de acuerdo o contrato con los compradores (contratos formales, convenios o cupos), aunque dos tercios de las acciones de comercialización aún se realizan bajo modalidades de ventas spot. La mitad de los grupos que venden asociativamente han logrado acceder a mercados dinámicos y relativamente mas exigentes y sofisticados, como son exportadores, agroindustrias y supermercados.
Un total de 227 grupos (aproximadamente 4,500 productores) han logrado acceder al crédito proveniente de instituciones como el Banco Nacional de Fomento, diversas Cajas de Ahorro y Crédito, o el programa PL 480. No hay reportes de acceso al financiamiento de la banca privada. Estos grupos reportan haber captado un total de US$ 1.9 millones. Esta cifra equivale a seis veces el monto que la totalidad de los productores PROMSA habían pagado hasta mayo 2002 por los servicios privados de asistencia técnica, o a aproximadamente dos tercios de los recursos aportados por el BID y por el Gobierno de Ecuador para co-financiar dichos servicios. El promedio captado por grupo es de US$ 8,395, y, por productor, de US$ 420.
El 69% de los 802 grupos existentes en mayo 2002 habían eliminado o reducido el uso de los plaguicidas mas tóxicos. Mas de uno de cada cinco grupos ha iniciado la compra o producción de insumos orgánicos, y una quinta parte reporta esta produciendo alimentos “orgánicos” (aunque en realidad se trata más bien de alimentos producidos haciendo uso de prácticas de menor impacto ambiental, pero que no han sido certificados como orgánicos propiamente tal).
De acuerdo con los datos disponibles, los productores que participan en el CTTA, en promedio, han incrementado significativamente sus rendimientos físicos, en rangos que van desde 20% (tomate riñón en la Sierra) hasta 100% (cacao en el Litoral). Al igual que en el caso de los rendimientos, los miembros de los grupos PROMSA tanto en la Sierra como en el Litoral reportan avances significativos en la reducción de las pérdidas de post-cosecha, de entre 18% (maíz en el Litoral) hasta 60% (tomate riñón en la Sierra).
Los cinco aportes principales del PROMSA al desarrollo de un mercado de servicios de asistencia técnica para pequeños productores, son los siguientes:
(a) La privatización de la función de gestión operativa y técnica del sistema, mediante la inclusión de una UTE privada, y el esquema resultante de tres pisos, dos privados y uno público.
(b) El acotamiento de la función del sector público aquellas que le son propias e intransferibles: (i) la definición de políticas públicas y de sus prioridades; (ii) la corrección mediante subsidios directos y focalizados de las imperfecciones de mercado que impiden a los pequeños productores acceder a diversos tipos de servicios de asistencia técnica, y; (c) la fiscalización del buen uso de los recursos públicos destinados a este sistema.
(c) La implantación, con creciente éxito, de una cultura de valoración y pago de los servicios de asistencia técnica, por parte de los pequeños productores. En el 2002 los productores van a financiar el costo de la asistencia técnica de casi uno de cada cuatro de sus pares. Mas allá de su aporte al financiamiento del sistema, el significado más profundo de este avance es, que empodera a los campesinos. Como señaló en una entrevista en Presidente de una organización indígena que utiliza los servicios del PROMSA, “Tenemos voz de mando, porque tenemos el deber de pagar”.
(d) La introducción de los principios de la diversidad y de algunos elementos de competencia entre los oferentes de servicios de asistencia técnica. A pesar del relativamente pequeño número de Operadoras que participan en el sistema, existe entre ellas una significativa diversidad en cuanto a tamaño, tipo de personalidad jurídica, áreas de trabajo, enfoques, especialidades y capacidades técnicas, etc. La diversidad en la oferta es un elemento indispensable para que pueda operar el principio de competencia entre oferentes, que a la larga es la mejor garantía de la calidad global del sistema. La competencia entre oferentes de servicios es aún limitada y está básicamente intermediada por la UTE; la aún demasiado rígida estructura y funcionamiento del sistema, limita los grados de competencia y, en particular, no otorga un papel activo a la demanda (los productores) en la expresión de preferencias entre oferentes.
(e) Un sistema de reglas claras, formalizadas mediante contratos, que permite calificar, negociar, evaluar, remunerar diferenciadamente, y renovar o caducar los contratos a los prestadores de servicios. De la misma forma, un sistema equivalente que norma los derechos y deberes de los productores que participan en el sistema. La claridad y coherencia de las reglas y la rigurosidad, imparcialidad y neutralidad política de los tomadores de decisiones, son requisitos esenciales en el sentido estricto del término, para que se desarrolle en verdadero mercado de servicios de asistencia técnica.
Estos son logros que solo pueden calificarse de muy positivos, en especial si consideramos el punto de partida en 1997 y el tiempo perdido por la crisis de 1999-2000. Estos cinco logros deben constituir el punto de partida de cualquier esfuerzo por perfeccionar el sistema actualmente vigente. Volver atrás en cualquiera de estos temas sería un error estratégico del Ecuador.
Todos los temas que se analizan a continuación deben ser abordados de manera gradual y progresiva, en un horizonte temporal de al menos tres a cinco años. Los sistemas de asistencia técnica exitosos evolucionan y maduran gradualmente, y los procesos deben contar con tiempo suficiente para que las nuevas opciones se vayan probando, evaluando, ajustando y consolidando.
(a) Dimensión y cobertura. La actual cobertura y dimensión del sistema es absolutamente insuficiente para provocar un impacto agregado que incida sobre los indicadores de la agricultura ecuatoriana. Una forma de establecer la dimensión o cobertura necesarias o deseadas, es a partir de establecer con la mayor precisión posible qué segmentos del mercado de servicios de asistencia técnica se desea atender con el PROMSA. De esta forma, se podrían conjugar al menos tres dimensiones: (a) el tipo o estrato de productores a atender, (b) la focalización geográfica de los servicios, y (c) el tipo de servicios que se apoyan con el PROMSA.
(b) Sustentabilidad e institucionalización. A pesar de sus logros y avances, el actual sistema no es aún sustentable. En caso de que se decidiera no dar continuidad al PROMSA, lo mas probable es que mucho de lo logrado se perdería rápidamente. Una nueva etapa debe plantearse explícitamente el objetivo de la institucionalización del sistema que se ha ido desarrollando. Ello requiere generar una visión o un modelo conceptual sobre el sistema con que se quiere contar al término del nuevo programa que de sostenibilidad al actual sistema. El evaluador tomó conocimiento de que en algunos círculos gubernamentales se está discutiendo la opción de que las funciones que actualmente desempeña la UTE, sean revertidas a alguna institución del sector público. A juicio del evaluador, ese sería un retroceso y un error fundamental. Sin duda alguna, el punto de partida deben ser los cinco elementos que se han señalado como las contribuciones principales del PROMSA al desarrollo de un mercado de servicios de asistencia técnica.
(c) Rol de los productores. Los niveles de participación y de empoderamiento que se han alcanzado, son aún más bien formales e insuficientes. En la lógica de que lo que se busca es un verdadero mercado de servicios de asistencia técnica, es indispensable propender a que los usuarios de dichos servicios cada día tengan mas competencias y atribuciones. La UTE deberá ir transfiriendo capacidades y competencias a los productores organizados, pero se seguirá requiriendo alguna unidad semejante que se haga cargo de funciones tales como la certificación de competencias laborales de los oferentes de servicios, la provisión de información a oferentes y demandantes, o incluso la contratación directa de algunos servicios con fuertes economías de escala. De la misma forma, a futuro el PROMSA debería buscar una nueva relación con aquellos gremios cuyos miembros son mayoritariamente pequeños productores; en lugar de imponerles un modelo de servicios de asistencia técnica, lo que habría que hacer es transferirles la iniciativa para que sean estas organizaciones las que propongan como involucrarse en el sistema. Lograr esto y lograrlo bien, requiere de un proceso gradual de capacitación y fortalecimiento de las organizaciones de usuarios.
(d) Calidad e incentivos a los prestadores de servicios. Hay signos claros de que el sistema está perdiendo la capacidad de contratar y retener a AATP de buen nivel. La causa fundamental es que se ha producido un rezago en los sueldos y prestaciones que en promedio el PROMSA paga a los AATP. El modelo que se ha tratado de implantar solo tiene sentido si los servicios que se ofertan son de mucho mayor calidad que aquellos que un pequeño agricultor ecuatoriano puede obtener sin gran dificultad y a título gratuito. Los actuales niveles de remuneración de los AATP no garantizan la calidad que se busca ofrecer. Por el contrario, es casi seguro que si este factor no se corrige, en uno o dos años el sistema PROMSA habrá perdido su atractivo y sus ventajas comparativas.
(e) Competencia entre oferentes de servicios. Los actuales niveles de concentración de contratos en pocas operadoras, son, a juicio del evaluador, excesivos. Junto a ello, el rol pasivo de los productores en la selección, negociación, contratación y evaluación de las Operadoras, significa que los niveles de competencia entre oferentes son menores a lo que sería posible y deseable. El sistema debería naturalmente propender a estimular mayores niveles de competencia entre los oferentes. La competencia se puede dar por integralidad, contenidos, calidad, oportunidad y precio de los servicios.
(f) Flexibilidad organizacional y operativa. El sistema está estructurado en base a una oferta uniforme de servicios, que con pocas variaciones se aplica a todos los productores, todos los sistemas agrícolas, en todas las regiones del país. A futuro, el sistema debe propender a flexibilizar las características de la oferta de servicios, dejando que ésta se adecue a las condiciones y necesidades de la demanda. Existen diversas opciones para lograr esta mayor flexibilidad. Todas ellas pasan por abandonar el actual esquema de “paquete cerrado” y por abrir un “menú” mas amplio de capacidades profesionales, que se puedan integrar “modularmente” para responder a una demanda definida de un grupo u organización (o conjunto de grupos y organizaciones asociados para tal efecto). El costo del servicio, y el co-pago de los productores, variará dependiendo del conjunto de servicios que un grupo demande.
(g) Enfoques y métodos de asistencia técnica. Los enfoques y métodos de asistencia técnica actualmente en uso están basados en el modelo lineal de “transferencia de tecnología”, el que hoy en día está profundamente cuestionado. Los nuevos enfoques privilegian en cambio los conceptos de “aprendizaje social” y “gestión adaptativa” (adaptive management), donde el éxito se mide no por la tasa de adopción de una tecnología X, sino que por el desarrollo de las capacidades de los distintos actores involucrados en los procesos de innovación, para tomar decisiones en contextos de creciente incertidumbre y complejidad. La transición hacia los nuevos enfoques no es simple ni rápida, entre otras cosas porque implica una modificación de las conductas de los oferentes de servicios de asistencia técnica, que están por lo general acostumbrados a cumplir un papel de “transmisores de información” y que deben adquirir las capacidades, competencias y destrezas necesarias para actuar mas bien como “facilitadores de procesos de aprendizaje.”
(h) Costo de la UTE. El actual costo relativo de la UTE es excesivo porque las metas el diseño original no se cumplieron, tanto por la crisis de 1999-2000, como por la no incorporación de los medianos y grandes productores. El resultado fue una UTE sobredimensionada para el programa rediseñado tras el ajuste del 2000. La solución inteligente es hacer un uso pleno de la capacidad instalada en la UTE, que permite atender eficientemente entre 66% y 100% mas productores que en la actualidad. Con ello, el costo relativo de la UTE se reduce a entre 20% y 15% del costo total del componente.
(i) Burocratización inducida por el sistema de S&E. El actual sistema de S&E, vinculado al proceso de calificación y pago de las Operadoras y AATP, está comenzando a dar una señal indeseada en favor de la realización de actividades para “cumplir con los números”. Se debe contener a tiempo esta situación, que podría llegar causar un daño importante al sistema. Ello se podría lograr mediante un desacoplamiento parcial del sistema de seguimiento que se realiza mediante los informes de verificación de actividades y resultados, de los procesos de evaluación y calificación de las operadoras. La dificultad estriba en lograr lo anterior sin enturbiar la claridad de las reglas del juego que rigen las relaciones contractuales con las Operadoras y los AATP, por lo que hay que proceder con prudencia y posiblemente experimentando diversas opciones en escala piloto.
(j) Relación entre la asistencia técnica y la investigación agropecuaria. La relación entre los sistemas de generación de tecnología y de asistencia técnica es muy débil y a todas luces insatisfactoria. La articulación entre la investigación y la asistencia técnica pasa en gran medida por la modificación de los sistemas de incentivos y de atribuciones dentro de los que operan los investigadores y los asesores técnicos de los productores. Este es un tema que no debería estar ausente en el diseño de los programas que den continuidad al PROMSA. La lección aprendida es que el diseño de las estrategias y de los mecanismos de articulación no pueden ser abordadas de manera independiente para los programas de investigación y para aquellos de asistencia técnica; las autoridades de gobierno deberían insistir en que en el futuro ambos componentes respondan a un diseño único en este tema.
[1] Préstamo 892/OC-EC
El presente documento fue realizado por: Dr. Julio A. Berdegué, Quito - Ecuador Junio 2002